镇巴县发展壮大新型农村集体经济调研报告

镇巴县地处大巴山腹地，总面积3437平方公里，辖19个镇、1个街道办事处，157个行政村和24个居民委员会，总人口28.9万，耕地面积50.65万亩，林地面积433万亩。该县2020年被确定为乡村振兴国家重点帮扶县，在产业发展上，因地制宜形成了畜牧、茶叶、魔芋、中药材四大农业主导产业和食用菌、蚕桑、中蜂、林下经济等优势特色产业的“4+X”产业布局。

一、新型农村集体经济发展现状

镇巴县2017年启动农村集体产权制度改革试点，2018年整县推进，通过集体资产清查、成员身份界定、股权设置量化，全县178个行政村（社区）陆续完成改革任务，建立村集体经济组织178个。截至2022年底，全县清查集体资产24.96亿元，其中经营性资产4.54亿元、非经营性资产20.42亿元，共确定集体经济组织成员6.9904万户24.332万人，设置股权份额17.6429万股，设置人口股（户口股）16.7023万股，其中设置集体股9406股。为促进村集体经济发展壮大，自2018年至今，通过县财政涉农整合资金直接注资、产业奖补到村集体等方式累计向178个村集体经济组织注入资金（股金）近2亿元。按照“消除空壳村、提升薄弱村、壮大一般村、做强富裕村”的发展思路，强化发展措施，创新发展路径，全县集体经济发展取得了显著成效。2021年实现集体经济收入5万元以下“薄弱村”清零目标，2022年实现所有村集体经济收入达到10万元以上，培育集体经济收入50万元以上强村2个，全县178个村产生集体收益2656万元，109个村集体经济组织实现了分红，收益分配资金686万元，享受分红成员23756户79448人。2018年至今集体收益累计达到4991万元，累计分红金额1329万元，惠及群众14.57万人。从2017年改革初期到2022年底，集体经营性资产从738万元增长到4.54亿元，增长6倍以上，集体经济从收入为零的“空壳村”到村均达14.9万元。

二、新型农村集体经济发展模式

近几年来，我县在村集体经济发展中，坚持“政府主导、村级主体、农户参与”的思路，以市场为导向，引导村集体按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅则旅”原则，因势利导，因地制宜，确立集体产业和经营模式，充分依托扶持资金和各地资源禀赋，突出特色优势，积极探索实践产业引领、资源开发、资产参股、联村共建等多种发展模式，逐步形成差异化、多元化发展格局。

（一）找准项目自主发展。兴隆镇水田坝社区，结合全县“4+X”产业发展布局，以发展特色产业为抓手，利用资源优势，多方争取资金项目，建成集食用菌种植大棚、菌包生产线、自动化烘房、冷库于一体的食用菌生产基地，由村级自主经营特色产业项目。通过几年的发展，达到年产菌包50万袋，年产鲜菇70万斤，2022年集体经济经营性收入54万元，累计收入100余万元，累计带动群众110户，户均增收2000元以上，形成了“集体经济合作社+基地+农户”的发展模式，通过股权分红、订单农业、劳动务工等方式把社区群众嵌入食用菌全产业链各个环节，探索出“股权+产品+工资”的多元复合增收机制，打造出了“产业链造血、平台利益共生、群众复合增收”的集体经济发展新路径。目前我县村集体直接经营项目66个，并运用这一模式增加集体经济收入。

（二）资源开发绿色发展。渔渡镇九家榜村紧邻210国道，该村利用区域特点和发展基础，坚持绿色发展理念，积极发挥村集体经济组织“统”的作用，将农户闲置多年的500余亩废弃茶园，由村集体统一流转，通过招商引资，引进本县知名农业企业，以承包经营的方式参与茶园运营，对茶园进行规范化、专业化改造升级，建成生态观光茶园。改造后年产茶叶20吨，年产值500万元，带动200余农户增加务工收入40万元，带动189户农户年均增加土地流转收益600元，每年为村集体经济带来15万元以上收入，形成了“党支部+集体经济组织+公司+基地+农户”的发展模式，通过唤醒“休眠资源”，既实现了企业有效益、集体有收益、农户有收入的目标，又践行了绿水青山向金山银山转变的绿色发展理念。

（三）资产租赁稳健发展。立足自身资源资产和地理区位等优势条件，针对村集体闲置低效的办公用房、学校、旧厂房等资产，村集体在产业项目发展中形成的厂房、机器设备、农业大棚、经济林木资产、养殖场等经营性固定资产，以及脱贫攻坚以来各级财政扶持资金形成的确权移交到村集体的扶贫资产，采取资产租赁（入股）等方式增加集体收入。全县共实施资产租赁（入股）项目115个，共投入资金总额5070万元，每年稳定增加集体收益近300余万元。

（四）联村共建抱团发展。黎坝镇针对村级实力小、资金分散和产业发展弱小散单的现状，7个村联合成立镇级投资公司，按照“公司+集体经济+市场主体（工商企业）”的发展模式，以镇级公司为依托，对镇域内村集体分散的资源、资产、资金进行整合，由公司统一对外合作经营，健全联农带农机制和实行“2837”利益分配机制，即公司运营所得收益按照20%分配给镇级公司用作日常运营和备用金，80%按照股权比例分配给所辖7个村集体经济组织，每村（社区）将获得收益的30%用作村公益事业支出，70%分配给入股的村民，实现集体经济收益共享。2022年，黎坝镇集体经济分红到村89.8万元，带动2204户8328人，户均增收407元。通过资源整合、化零为整，目前已经形成3000余万元的酒店、民宿、社区工厂、产业园区、红色基地等多种经营性资产，资金资产聚合效应得到充分发挥。采取集中经营、合理分配，形成了“联村共建，以镇带村”的抱团发展模式，真正实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，增强集体经济发展活力。目前全县组建镇级平台公司21个，共投入资金1930万元，增加集体收益112万元。

（五）投资入股带动发展。针对资源匮乏、无发展项目和能力的村，利用符合项目规定要求的各类扶持发展资金或历年来集体积累资金，通过合同（担保）约定，投资入股到具有一定经济实力、持续经营能力较强、市场发展潜力好的龙头企业等市场经营主体，约定比列实行保底分红，或明确资产股权，实行按股分红，借助经营主体发展实力带动自身发展。村集体不参与合作主体的生产经营和决策，不承担风险和损失。此种发展模式在我县较为普遍，目前全县178个村共签订投资入股（合作）协议518份，入股资金达到1.1亿余元，年产生收益600余万元。

（六）兴办实体服务发展。一是集体成立建筑施工队、劳务公司等实体，承建农村小型基础设施建设项目，开展建筑劳务施工等服务，获得集体收益。县上制定了《镇巴县农村小型建设项目代建制管理办法（试行）》，将投资金额在50万元以下的农村小型基础设施建设项目，全部委托村集体经济组织代建。2022年全县安排代建制项目147个，项目资金6037万元，增加村集体收益1100万元以上。二是成立服务实体，开展物业和农业社会化等服务。平安镇平安社区村集体成立物业公司，为集镇安置区提供物业管理、公共基础设施建设、绿化维护、道路养护等服务。成立农事服务中心，购置微耕机、拖拉机、播种机、收割机等农业机械，开展农业生产“耕种防收”等农业机械化服务。成立半年来，集体增收3万余元，整合本地搬迁户和公益性岗位30人从事劳务服务，实现人均增收2000元以上，既实现了集体增收，又规范了集镇管理，促进人居环境提升。

三、新型农村集体经济发展存在问题、困境和制约

通过不断探索实践，我县村集体经济发展虽取得了一定成效，但大部分村集体经济发展组织和运行模式尚不成熟，农民对农村集体经济发展存在不同程度的误区和疑虑，一些能够支撑农村集体经济发展的人才、市场、体制、观念等关键性要素还未完全具备，一定程度上制约了农村集体经济健康快速发展。

（一）思想认识有差距。一是不重视。部分镇、村没有把发展壮大村级集体经济作为巩固拓展脱贫攻坚成果推进乡村振兴的首要任务，放在促进社会公平、彰显社会主义制度优越性、巩固基层党的执政地位的高度来认识，不在谋划发展上出实招，只在考核过关上打主意，安于现状，守摊思想严重，干劲不足，不愿发展。二是没办法，部分干部发展集体经济眼界不宽、思路不清、办法不多，对发展村集体经济“望洋兴叹”，存在“等、靠、要”思想，不会发展。三是不担当。有的村干部怕担风险，项目失败怕群众不满、组织问责，束手束脚，等待观望，不敢发展。

（二）发展人才无保障。一是精力有限，无暇顾及。现阶段发展村集体经济主要依靠村支部书记（集体经济理事长），目前我县167个村实行村支部书记、集体经济组织理事长一肩挑，集基层党建、乡村振兴、乡村治理等众多事务于一身，事务繁杂，难以兼顾，没有大抓村集体经济发展的“分身术”。二是经营能力弱。部分村干部对集体经济发展思想保守，不懂项目、不善经营、不会管理，没有发展集体经济的“金刚钻”。三是干部待遇不高。我县虽出台了发展集体经济与村干部挂钩相关办法制度，但目前集体经济组织自身实力弱、集体经济收入偏低，真正能落实的村屈指可数，即使能落实也是杯水车薪。2022年我县集体经济发展相对较好、收入较高的兴隆镇水田坝村，按规定核算，兑现给村干部奖励最高的不足5000元，不足以提高干部发展村集体经济的积极性。

（三）发展模式较单一。近几年，我县虽然在集体经济经济发展模式上不断探索总结，有所创新，但大部分还是处于点上突破、面上探索阶段。据调查统计，我县村集体经济在发展模式上，村集体通过资金入股、固定分红的，在全县每个村都不同程度存在，通过经营性固定资产出租（入股）的村占比46%，自主经营产业项目的村占比仅为9.5%，通过其他方式发展的更是少之又少。在2022年村集体经济收入结构上，财政支持的代建项目收入占总收入的43%，其他经营性收入占比22.6%，发包及上交收入占比0.4%，投资收益占比29.9%，其他收入占比3.9%。从统计数据看，现阶段集体经济发展主要还是单纯依靠财政资金项目扶持，采取简单投资入股、资产租赁的传统发展模式，以“输血”发展为主，在挖掘利用自身资产资源，因地制宜发展集体经济方面“造血”功能严重不足，一旦失去资金项目支撑，全县村集体经济收入有严重下滑的风险隐患。

（四）资源利用不充分。一是资源性资产未有效开发利用。平安镇锅场坪村有6400余亩未承包到户公益林，林内木竹资源丰富，未有效开发利用。泾洋街道办拉溪塘村210国道横穿境内，地理优势明显，村内有300余亩农户茶园，目前荒芜废弃，无人管护。二是资产收益不高。调查发现，脱贫攻坚以来各级财政资金形成的确权移交到村的农业大棚、加工厂房、社区工厂等经营性固定资产部分闲置。全县村集体账户闲置资金20万元以上的涉及111个村。更有甚者，为招引企业入驻，约定经营性固定资产在一定期限内由企业免费使用，待发挥效益时再付租金。2022年全县村集体经营性资产（固定资产、资金等）收益率约为4%，资产效益未有效发挥。

（五）政策支持不精准。近年来，县财政利用涉农整合（衔接）资金，支持村集体经济发展力度大，资金项目多，覆盖面广，有效促进了村集体发展，但在资金项目支持上，也存在机制不完善、效果不明显等问题。一是资金支持存在大水漫灌。2018年至今，财政涉农整合资金按照每村不低于50万元的标准为全县178个村集体直接注入扶持资金1.1亿余元，村均60万元以上，但有相当一部分村由于资源匮乏，无发展项目、无能人带动，为保资金安全，存在不会用、不敢用现象，造成资金趴窝。而对于发展基础好，发展愿望强烈，有发展项目的村，又苦于缺少发展资金，而造成项目未落地或项目实施效果不佳。二是产业奖补不科学。从2019年起，产业奖补办法规定，财政对经营主体奖补资金的30%划归经营主体项目所在村集体作为其股金入股至奖补企业，在一定期限内，奖补企业按一定比例给村集体分红。看似是经营主体与集体经济建立了紧密的利益联结机制，但在实际操作过程中存在有的企业嫌分红比例高，不想用，有的企业经营不善，停止运营，资金有风险。三是代建项目管理不规范。代建项目的实施对增加村集体收入有立竿见影的效果，同时也能有效提高农户收入，深受干部群众欢迎。但通过一年的实施，发现在项目实施上还存在转移项目实施主体，拆分项目建设内容，财务核算不规范等问题，还有的村为完成集体收入任务，存在先扣收益再建项目等现象，违背了代建项目的初衷。四是部分政策支持措施没落实。去年出台的《陕西省关于发展壮大新型农村集体经济若干措施》明确提出了支持发展壮大集体经济具体措施，市县也先后印发文件明确发展措施，但在实际工作中，除资金、项目等方面出台了相关文件，但支持集体经济发展的土地、金融、人才、税务等方面县级没有具体支持措施。

（六）资产管理不规范。一是村集体经济组织章程制度不完善、流于形式，理事长对上级有关政策文件等学习理解不透彻，贯彻执行不到位，集体资产产权不清、家底不明。二是部分村集体经济合同不规范，要素不全，权利义务不清，合同履约不到位。三是部分村集体经济组织“三会”作用发挥不明显，集体资产运营重大决策“四议两公开”制度落实有差距，成员参与度低，民主管理、民主监督、民主决策不规范。

（七）风险防范不到位。一是防风险机制不健全，部分村集体资金投入企业、合作社抵押担保流于形式，未经法律公证，可操作性不强，为潜在的债务追偿留下隐患。二是对入股企业合法资质审查不严、不细、甚至未经审查，盲目投资，存在巨大潜在风险。三是自主经营产业项目风险大，部分村投资产业对市场前景、自然灾害、经营管理、技术支撑、环境制约、生产成本、销售渠道等未进行充分调研论证，盲目决策造成集体经济损失，相关的农业保险等风险防范措施没落实到位。

四、发展壮大新型农村集体经济对策建议

（一）成立一个专班，为集体经济发展提供组织保障。目前我县发展村集体经济，主要依靠县农村集体产权制度改革领导小组办公室（县农业农村局），负责统筹协调、牵头抓总，虽然相关部门也纳入了成员单位统筹，但普遍认为改革已基本结束、成员部门任务已经完成，少数部门认为发展村集体经济主要是农业农村部门的事，对村集体经济发展关注、支持不够，没有形成发展合力。建议县级成立以县委书记、县长任组长，县委农办、组织、财政、发改等部门为成员的集体经济发展工作专班，各镇（街道）党委（工）委也成立由党（工）委书记挂帅的村集体经济发展专班，落实1名镇领导和2名以上专（兼）职人员，形成上下协作、部门协同、合力推进的村集体经济发展的组织体系。

（二）强化两个培育，为村集体经济发展提供人才支撑。发展集体经济关键在人，相关部门要将发展集体经济的人才培育培训放在重要位置，采取多种方式分批次分层次加大对县镇村各级干部培训力度，进一步解放思想，更新理念，提高思想认识和经营管理能力。一是加强村干部培育。选优配强村领导班子，尤其是优选配好村党支部书记，将有经济头脑、有实干精神的能人选进村级领导班子，开展村干部经常化、实战化培训，提高经营管理村集体经济的能力和水平，当好发展农村经济的“带头人”和“经纪人”。二是加强职业经理人培育。注重培养强村富民带头人，把有丰富经验的种养大户、有科技创新能力的农业科技人员和大学生、返乡创业的民营企业家、能工巧匠等，吸收聘用到村级集体经济组织队伍中来，提升基层干部经营村庄、盘活资源、发展产业、壮大村集体经济的谋划、运营和管理能力，带动村集体经济可持续发展。鼓励有条件的村聘请专业的经理人员管理村级集体资源资产，职业经理人员的待遇同资源资产增值收益挂钩，充分调动其经营积极性。

（三）探索四种模式，为村集体经济发展拓宽增收路径。按照2023年中央1号文件明确提出的“积极探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”的要求，走出农村、跳出农业，大胆发展收益高、风险低的非农产业，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，结合村情实际，找准定位、选对项目，创新模式，不断拓宽增收途径。一是深入探索总结“联村共建”模式。在深入总结完善黎坝经验基础上，引导有条件的镇（街道）因地制宜成立镇级“综合农事服务中心”（镇级投资公司），整合镇域内村集体资源、资产、资金，以中心（公司）为依托，用好相关惠农政策，统一开展农业社会化服务、物业服务，承接小型基础建设、农村人居环境整治等项目，或者对外统一合作经营，开展“联村共建，以镇带村”抱团发展。二是探索资本运营模式。利用各级扶持资金、村集体积累资金、土地补偿费等货币资产，到区位优势明显、投资回报率高的地区，投资购建标准厂房、停车场、沿街店铺、商业综合楼等，获取物业租赁收入，或者投放国有平台，获取分红收入，或者通过参股经营，获得股金、资产增值收益等。三是资源开发利用模式。落实好集体资产年度清查制度，全面摸清集体资产底数、分类建立完善资产台账，对闲置、低效的集体资源资产，结合地理位置、规模、资源特点等综合研判，对有开发利用价值的，通过对资源资产进行整理、升级改造、包装等提升资产价值，积极探索村集体资产所有权与经营权分离的运营机制，以低风险、可持续的方式放活经营权，实现村级集体资产保值增值。四是探索居间服务模式。农村集体经济组织可以依靠自己在百姓中的权威性，建立服务机构，开展劳务输出、市场信息、电子商务、托儿养老、农业社会化服务、休闲旅游观光、文化体育、餐饮民宿等居间服务，获得基本服务费。

（四）健全四项机制，为村集体经济发展提供有力保障。一是健全完善项目资金奖补机制。统筹中省市财政扶持壮大村集体经济项目资金、县级涉农整合资金，对村级班子力量较强、具有一定产业基础和实践经验的村进行重点扶持，集中打造一批辐射带动能力强的集体经济示范村，引领全县集体经济发展。完善产业奖补机制，在项目上，支持村集体经济组织优先申报高标准农田建设和大豆复合种植等农业生产项目；在方式上，支持新型经营主体参与村企合作，对与村集体以承包、租赁、托管等经营方式合作的经营主体加大产业奖补力度。支持以村集体为主与经营主体联合申报产业奖补项目，实施项目形成的经营性固定资产确权到村集体，由经营主体在使用期内约定按照资产价值的一定比例向村集体支付租金；在条件上，对申报产业奖补的经营主体实行负面清单，对以前年度村集体资金入股到新型经营主体未按时偿还本金及分红等不严格履约的经营主体不得申报产业奖补项目；在程序上，经营主体申报产业奖补项目必须经村级同意，由经营主体向项目所在村两委申报，村两委提出意见后逐级上报，以更好地保障土地、资产集体所有权益。二是健全完善奖励激励机制。对村干部发展集体经济实行经济待遇和政治待遇双重奖励机制。在经济待遇方面，实行“基本报酬+绩效奖励+集体经济发展创收奖励”的报酬发放制度”。落实好《镇巴县发展壮大村集体经济与村干部报酬挂钩办法》，对村级集体经济发展作出突出贡献的经营管理人员除按奖励办法兑现集体经济发展绩效奖金外，财政要每年预算专项经费再给予一定创收奖励。在政治待遇方面，对发展村集体经济作出突出贡献的党员、干部进行表彰，符合选用条件的优先提拔使用；对发展集体经济成效显著的村干部也要制定和落实具体的待遇措施。三是建立健全容错纠错机制。对村集体发展产业受自然、市场等因素影响导致产业困难或失败的，要落实好“三个区分开来”要求，真正将容错纠错机制运用到村集体经济发展上来，保护基层干部在发展村级集体经济中的积极性、主动性和创造性。四是健全完善风险防控机制。加强村级集体经济项目选择的风险论证，建立健全多主体、多渠道的风险分担机制。规范集体财务管理，加快农村集体“三资”管理平台建设，尽快实现农村集体经济财务线上审批、支付。扎实开展农村集体经济合同清理规范专项行动，做到应收尽收、全面审查、彻底整改，健全完善合同管理长效机制，确保集体资产不流失，为发展壮大村集体经济奠定良好基础。

转自“陕西农经”